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城镇化2.0版

2013-12-04 11:36 来源: 证券导刊T|T

  前言

  三中全会的改革决定中,对于城镇化的表述从“新型城镇化”进一步升级到“城乡一体化”,要求推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,凸显出城镇化发展模式与思路的重大转变。决定明确要求完善城镇化健康发展体制机制,坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。这些政策方向总体上都符合我们此前的研究预期。在改革顶层设计已基本完成之后,我们预期在年底前后,政策层面会召开新型城镇化相关的会议,讨论落实相关规划措施,并于2014年开始逐步推进新型城镇化建设的全面展开。新型城镇化也将成为改革措施落实到经济发展和社会进步的关键着力点。正如李克强总理所说:“中国未来城镇化必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高,带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大,带来居民收入和消费的增加,为农业现代化创造条件,从而持续释放出巨大的内需潜能,这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源(行情,问诊)泉所在。”

  封一:独一无二的中国城镇化

  一、改革决定中新型城镇化方向解读

  十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,对推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制做出了部署。

  首先,改革决定关于城镇化的表述进一步升级到城乡发展一体化,重新定位了城市和农村之间的关系,即“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”,特别要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,这也就意味着要彻底打破城乡二元结构,包括城乡统一的要素市场和要素交换机制、城乡基本公共服务均等化,其核心是土地和劳动力要素的自由流动,配套的核心改革措施就是土地制度改革和户籍制度改革。

  土地制度改革方面,明确要赋予农民更多财产权利,并建立起农村产权流转交易市场以及城乡统一的建设用地市场。改革决定中明确了赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,保障农户宅基地用益物权等,核心目的是探索农民增加财产性收入的渠道,保障农民公平分享土地增值收益。

  户籍制度改革则推进城镇化的核心是推进人的城镇化,关键是提高城镇化质量。明确要求分层分类逐步开放中小城户籍管理,并在城乡基础设施建设、社区建设以及医疗卫生保障和教育条件等方面推进城乡基本公共服务均等化。健全城乡统一的公共服务制度,逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,也将逐步创造居民自由迁徙的公平环境。

  具体到城镇化的发展战略,大城市与中小城市应该依据各自的人力资本、资源禀赋以及产业链确定不同的产业分工,形成空间经济合力和内聚力,实现不同城镇化体系的良性互动与均衡发展。同时,推进城市建设管理创新,优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力。发展相对成熟的城市在未来的城镇化过程中将进入城市管理升级和精细化城市运作阶段,包括创建软硬件并重的绿色智慧城市和创新适应大城市圈发展的新型城市管理模式。

  我们认为,改革决定从各个方面对城镇化的发展战略做出了方向指引,符合我们此前研究确定的新型城镇化六大支撑:

  产业结构调整和产业产能重新布局——三纵两横的合理城市群布局:沿海产业升级转型,布局生产性、生活性服务业,包括技术研发、金融服务等;中部布局产业承接转移黄金十字架;西部布局能源和地缘中心;贯通以现代交通体系,包括高铁、重载货运铁路、高速公路网、油气管网、智能电网等。未来在中国城市化的核心“弓状地带”,通过产业布局,形成多个产业集聚带和城市群,带动周边中小城市和小城镇的发展,吸引周边的农村劳动力进城镇工作,同时实现其市民化的转变,由此稳步推进城镇化的健康发展。

  户籍制度改革——放开二线城市及一线城市周边卫星城镇户籍制度,给予已经转移至城镇的农民工市民身份的确认,并吸引农村人口进一步的转移,同时实现公共服务的均等化,提供均等教育、医疗卫生等公共服务。

  土地制度改革——提高农民土地补偿,同时,盘活农业用地和农村宅基地,将中国农业向集约化发展(关键在集体土地市场化改革)。

  财税体制改革——解决地方“土地财政”的困境,推进财权事权合理划分,完善房产税扩展、营业税改增值税推广等。

  城市管理体制和能力升级——提高城市化质量,防止“贫民窟”出现,包括加强交通、水、电、信息化等基础设施建设,解决交通拥堵、完善城市管网,节能建筑换环保等等。

  农业现代化——城镇以外,完善农田水利建设,建设高产农田,农业经营体制转型,统一经营,促进农业产业化、机械化、集约化发展。

  二、路径依赖:独一无二的中国城镇化

  中国正经历着与任何一个国家都不一样的、前所未有的城镇化过程。

  城镇化本来就是中国所特有的名词。如果使用通常所定义的城市化率,从城镇常住人口比例的增长速度来看,中国的城镇化貌似与其他众多国家并无明显差异。按城镇人口占总人口的比例计算,中国的城镇化率从1980年到2010年增长约30个百分点,年均增长1个百分点。尽管中国的城镇化速度相对于欧美等发达国家增长很快,但与日本、韩国、拉美等快速城市化的国家相比则显得较为一般。

  然而,我们认为传统的按照城镇人口占比来衡量城镇化水平的方法未能反映真实的中国城镇化过程。其中有四个关键的因素共同决定了中国的城镇化过程与世界任何一个国家都不一样:总人口规模、等级化的城市管理体制、城乡二元分割体制和以地方政府为主体的GDP锦标赛。工业化使得大量的“农民工”进入城市,然而中国人为设定的户籍制度又使得这些“农民工”成为“半城市化”的常住人口,这也就是过去几十年国家获得剩余价值实现工业化积累的“人口红利”,如今到必须再平衡的阶段了。

  1.人口规模决定城镇化的广度

  中国的人口基数决定了中国城镇化过程所面临的挑战和对世界的影响都远远大于其他国家。

  诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨早期曾预言,“中国的城镇化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事”。如今,其预言正逐渐成为现实,中国的城镇化过程因其人口规模巨大而备受瞩目。

  根据世界银行2011年《世界城市化展望》报告的统计,在1950到2000年的50年中,中国城镇人口增长占全世界城市人口增长的18.47%,排名第一,其中大部分都是城乡存量人口增长。根据世界银行预测,2000年到未来的2050年中国新增加的城镇人口将占全世界的16.1%。由此可见,到2050年,中国新增的城镇人口规模将相当于现在的美国、墨西哥和日本三国加起来的总人口,而其中绝大部分都是城乡人口的存量转变。

  中国目前的加速城镇化过程无疑是世界有史以来最大规模的主权经济体内的人口转变过程,将不可避免的影响全球脉搏,也决定了中国在未来城镇化道路上仍需“摸着石头过河”。

  2.等级化的城市管理体制限制城镇化的空间

  中国的等级化城市管理体制决定了中国是“城镇化”,而非简单的“城市化”过程。

  中国的“城市”概念与国外差异很大。2011年中国的城镇人口6.9亿,而“城市”却只有657个(直辖市、地级市、县级市),数目如此少的“城市”却容纳了相当于两个欧元区国家总人口规模的城镇人口,这在西方看来是不可思议的。其中最大的不同在于,中国的城镇是等级化的管理体系,省下面除了地级市、县级市,还有为数众多的县、镇、乡。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出,平均镇区人口1.1万人,最多的人口可达近百万人,这在国外已经是大城市了。如果我们讨论“城市化”只关注657个“城市”,要把至2050年新增的5.46亿人口全部安置在这657个“城市”,将是不可承受之重。

  因此,我们在讨论中国的urbanization时,强调的是“城镇化”,即讨论“大城市”的同时,也必须关注“小城镇”,实现大中小城市和小城镇的协调发展。国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中也始终强调中小城市和小城镇的重要性。

  我们认为,从城镇的行政级别角度看,未来城镇化的重点之一是布局与发展城市圈,带动周边卫星城镇的发展,以及发展县域经济中实力相对较强的中小城镇如县城驻地镇等。以习近平和李克强在地方的政绩表现来看,这也是他们一贯的思路,即发展城市圈、带,提升城镇化质量,促进产业集群,协调推进工业化、城镇化发展。

  3.城乡二元体制的裂解决定城镇化的深度

  中国的城乡二元分割体制的改革决定了中国未来城镇化的空间仍然巨大。

  有人指出,若按照“城镇化=1-农村化”计算,考虑到目前中国单纯务农的人口已经不多,因此认为中国实际的城镇化空间有限。这主要是从农民的非农就业角度分析。改革开放以来,特别是1990年代以来,大规模的农民进城务工激发了中国经济的活力。随着剩余劳动力的逐渐转出和人口老龄化的出现,无限供给的非农就业劳动力将逐渐成为历史。

  这是否意味着中国未来的城镇化动力不足呢?我们认为不是。中国与大部分国家不同之处在于,中国农民除了就业的城镇化以外,还有一个重要的环节尚未实现,那就是消费的城镇化,亦即“农民工”的“市民化”。我们强调新型城镇化并非城市化率的提高,而需要关注的是“半城市化”农民工的市民化及增量城市化,尤其是其中存量的深度城市化是我们的关注重点。

  过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长,但我们认为,未来的城镇化将更多的体现在消费的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。中国存在“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度,以及“农业户籍与非农户籍并存”的城乡二元户籍制度。这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等,导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式。目前大部分的进城务工农民的家庭总收入一半来自于老家的务农收入,一半来自于外出务工的工资性收入,因此他们既离不开土地,也离不开城市。土地承担了他们的一半收入和社会保障功能,城市收入则让他们摆脱了贫困,但他们总体仍处于相对稳定但不富裕的状况,也限制了相应的消费水平。从另外一个角度来看,当前中国城市的发展水平也尚不足以支撑起所有的“农民工”享受均等的社会福利和公共服务,这也是深度城市化的核心要义之一。

  那么,这个消费增长的空间有多大?按照非农户籍占农业户籍人口的比例计算,2010年中国非农户籍比例为34.17%,与2010年按常住人口统计的49.95%的城镇化水平相比,其中有约16%人口的差额。再按照世行预测的2020年中国13.88亿人口计算,如果未来城镇常住人口中的农业户籍人口全部转化为非农户籍人口的消费模式,那么将释放出2.22亿人口的消费潜力。如果再把约8个百分点的新增城镇人口加进来,那将在短短8年内释放出3.33亿人口的消费潜力!

  因此,关键在于实现农业户籍人口的市民消费模式转换,实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人,还包括其家属。务工者主要是生产者,而家庭则带来消费,这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。要释放出未来8年这3.33亿人口的消费潜力,需要多方面的改革和布局,包括产能布局、土地制度和户籍制度的改革、城镇基本公共服务均等化、财税体制改革、城市质量和管理水平的提升,以及农业现代化的发展等等。

  4.GDP锦标赛决定城镇化的速度

  中国特殊的GDP锦标赛通过推动工业化带动城镇化快速发展。

  地方政府间的锦标赛竞争并非中国特有,但以GDP增速作为竞赛标准却具有中国特色。GDP对于地方政府有两层意义,一是政治意义上的晋升机会,二是经济意义上的财政收入。首先是政治动机。在西方国家,地方政府对选民负责,为争取更多的选民,往往以地方公共服务水平和个人税收等作为竞赛标的。而在中国,对上级领导负责的政治体制促使易于观测的GDP增长成为考核的重要指标之一。在这场GDP锦标赛中,上级政府是竞赛的发起人和目标、规则的制定者,下级官员则是运动员。跑在前面胜出的运动员不但会享受更多的经济政策方面的偏向,更重要的是,胜出者将得到政治荣誉和晋升,落后者则可能失去机会。第二,经济动机。94年分税制以来,中央与地方按税种、按比例进行分成,实质上是中央将财权再度集中,地方为了财政收入最大化,只能将税基做大(包括大规模,快速土地出让),因而做大GDP成为他们的理性选择。

  GDP锦标赛的表现之一是发展目标的层层加码。从各级政府提出的发展目标不难发现,当上级政府提出一个目标,下级政府往往提出更高的目标,往下层层加码,越到基层,加的越多。尤其是GDP和投资增长率,最后加总的结果必然是超额完成上级政府的初始目标。

  GDP锦标赛的表现之二是投资与政治周期的高度相关。根据我们统计的过去三十年每个五年计划依次的平均投资增速,往往在五年计划的第二年和第三年,固定资产投资增速出现显著回升。这一特征刚好与中国的政治周期相吻合。财政支出上也有相似的规律。各地政府为响应中央号召而纷纷展开“为增长而投资”的竞争。

  GDP锦标赛加快了土地城镇化和农民非农就业的速度,却造成了资源的粗放利用和生态环境恶化。在西方,“用脚投票”的是选民。而在中国,“用脚投票”的是企业。地方政府为了做大GDP,为了增加长久的税基,需要吸引企业在辖区内投资办厂,于是大规模的“招商引资”热潮在全国展开,“开发区”、“工业园区”遍地开花。工业用地零地价出让、税收优惠、税收返还等成为招商引资的重要手段,基础设施建设成为吸引投资者的重要工具。地方政府通过扭曲资源价格(包括贷款、土地)极大地促进工业制造业的发展,产生强大的拉力吸引农民的非农就业,这是中国过去20多年的快速工业化、快速土地非农使用、快速人口非农就业的秘密所在!然而,在快速土地城镇化和农民非农就业过程中,土地资源由于价格被压低而导致粗放利用甚至闲置,工业企业对空气、水资源等的污染缺乏有效的监管,同时进城务工农民的福利也被忽视。这种在GDP锦标赛激励下的不惜代价的增长方式显然不可持续。

  必须看到GDP锦标赛,有红与黑,罪与罚各方面的表演,既有官员在分税制下的理性经济动机,亦有对上级政绩表现的主观政治动机,还有灰色收入和官员腐败等的副产品。就其对这一狂飙突进时代中几代人的影响,我们的评价可能不能过于苛刻或者理想化,实际上在全球城市化的过程中,非道德因素都很多,因为都是某种形式的原始积累,无非海外叫“羊吃人”(英国),土地兼并(美国),中国叫“剪刀差”、“赶农民上楼”和“农民工”。中国GDP锦标赛犹如经济列车运行中安装的强力引擎,过快地损耗了有限的资源以换取速度。现在需要改变,但并非急刹车将引擎拆下换装,那将导致列车停滞乃至不可控,而是要在运行中逐渐调整,以达到更可持续的常速。

  我们认为,未来对待GDP锦标赛的合适态度将是扬弃,而非抛弃。通过适当的财税体制和政治体制调整,引导地方政府职能转变,从建设型政府转变为服务型政府,同时保有发展地方经济的激励。具体的改革方向是完善公共财政体系,包括财政预算公开、官员财产申报、土地出让收入纳入公共财政管理体系等。通过促进政府职能转变,改变过去不惜代价的土地城镇化模式,转向关注民生的、绿色集约的新型城镇化道路。

作者:佚名   责任编辑:闫羽
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